新時期我國保安業(yè)的發(fā)展來源
新時期我國保安業(yè)的發(fā)展來源
摘要：經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國保安業(yè)已經(jīng)成長為預防犯罪、預防損失、維護社會公共安全的重要保障力量。而西方的治理理論，打破了社會科學中長期存在的兩分法傳統(tǒng)思維方式，即市場與計劃、公共部門與私人部門，它把有效的管理看作是兩者的合作過程；強調(diào)管理就是合作；認為政府不是合法權力的唯一源泉，其他組織和公民個人也同樣是合法權力的來源等等。
關鍵詞：保安業(yè)；困境；發(fā)展途徑
從1984年我國第一家保安服務公司問世，其發(fā)展已經(jīng)走了23年的歷程。根據(jù)最新統(tǒng)計，截至2007年12月全國保安服務企業(yè)超過2500家，從業(yè)人員超過300萬人，在數(shù)量增長的同時。無論是企業(yè)管理、業(yè)務領域、服務水平，還是社會認知程度，都有了長足的進展，并且逐漸成長為一種社會產(chǎn)業(yè)，成為預防犯罪、維護社會治安秩序的一支重要力量。
1 我國保安業(yè)的發(fā)展困境
1.2 法制困境——行業(yè)規(guī)范不完善。
目前，我國保安行業(yè)應遵循的法律法規(guī)除治安管理法律、刑法、稅法、勞動法、公司法、工商行政管理法規(guī)等相關規(guī)定外，保安服務行業(yè)的專門規(guī)范性文件主要有：①公安部出臺的規(guī)范性文件。公安部《報告》([88忪發(fā)14號]、2000年印發(fā)的《規(guī)定》。②地方規(guī)范性文件。地方性法規(guī)如《內(nèi)蒙古自治區(qū)保安服務管理辦法》等。這些規(guī)范雖對保安服務市場起到了一定的積極作用，但層次較低，內(nèi)容也不全面。由于我國保安行業(yè)發(fā)展較快，有些規(guī)定不但不適應保安行業(yè)發(fā)展的需要，甚至在某些該行業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)還限制了該行業(yè)的發(fā)展。
保安服務市場主體的設立、性質(zhì)、法律資格、權利義務等都需要法律予以明確；該市場的有序競爭和有效運行都需要法律予以調(diào)整；該市場中的基本要素。如資金、保安人員的合理、自由流動都需要法律予以保障等等。在我國建設社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，保安業(yè)立法相對滯后，以及因此造成的種種不利后果，已經(jīng)成為限制整個保安行業(yè)快速發(fā)展的瓶頸。
1.2 主體困境——行業(yè)壟斷和區(qū)域封閉。
保安業(yè)的生存和發(fā)展需要社會主義市場經(jīng)濟體制的大環(huán)境，其經(jīng)營管理機制要與市場經(jīng)濟體制相適應。目前，我國的保安行業(yè)由公安機關獨家經(jīng)營，各地區(qū)保安服務公司由對口的公安機關成立，服務范圍一般不超出本行政區(qū)域，形成一種事實上的壟斷局面。這種局面一方面造成服務質(zhì)量和經(jīng)營管理水平難以提高，從用戶的角度來看，對保安服務的質(zhì)量幾乎沒有選擇的余地；對其他主體來說，生存空間狹小，不能健康發(fā)展。另一方面，對于市場來說，非專業(yè)保安組織由于缺乏相應的規(guī)范約束，必然造成市場競爭的無序，甚至是惡性競爭。因此，對于保安業(yè)主體法律地位的不明確，不僅不利于整個保安行業(yè)的健康有序發(fā)展，也會使“黑保安”、“惡勢力家丁”、“有黑社會傾向的組織”等非法力量乘虛而入。
1.3 目標最大化困境——經(jīng)營范圍過窄，市場化程度不高。
在1988年公安部就關于組建保安服務公司的一些規(guī)定向國務院作了報告，報告指出，保安服務公司擬的安全服務。必須以客戶和保安公司雙方自愿為原則，以簽訂合同的形式履行保安職責。其業(yè)務項目為：①提供守護、門衛(wèi)、內(nèi)部貨運、押運貴重財務和危險品等保安服務；②提供保護財產(chǎn)或人身安全的服務；③提供展覽、展銷及文娛、體育、旅游活動的保安服務；④按照國家有關規(guī)定，經(jīng)營防盜、防火、報警等安全設備器材，提供安全技術防范設備的設計、安裝、咨詢和維修服務；⑤應客戶要求并有能力承擔的其他安全服務項目。
2000年《公安部關于保安服務公司規(guī)范管理的若干規(guī)定》指出，保安服務的經(jīng)營范圍有別于1988年的規(guī)定，具體范圍是：①企事業(yè)單位、機關團體、居民住宅區(qū)、公共場所的安全守護；②貨幣、有價證券、金銀珠寶、文物、藝術品及其他貴重物資和爆炸、化學等危險物品的押運；③展覽、展銷、文體、商業(yè)等活動的安全保衛(wèi)；④研制開發(fā)、推廣應用各類安全技術防范產(chǎn)品；⑤安全防范咨詢服務。
在規(guī)定保安公司經(jīng)營業(yè)務范圍的基礎上提出了不得從事的業(yè)務活動：①提供個人人身保安服務；②經(jīng)營各類槍支、彈藥、管制刀具等器械；③經(jīng)營人民警察的警用標志、制式服裝和警械。
此外，保安服務公司不得從事非保安業(yè)務、不得從事生產(chǎn)和商貿(mào)活動、不得接受企業(yè)掛靠、不得延伸辦企業(yè)。
從《若干規(guī)定》中可以看出，此規(guī)定取消了1988年公安部作出的業(yè)務范圍規(guī)定中的兜底條款“應客戶要求并有能力承擔的其他安全服務項目”，并且將保安業(yè)的業(yè)務經(jīng)營范圍更加細化。而且還明確規(guī)定了保安服務公司不得從事的業(yè)務?？偟膩碚f，保安業(yè)的經(jīng)營范圍主要圍繞人防、物防和技防展開，這3方面的安全防范是社會的需求，也是保安業(yè)在業(yè)務方面努力的方向。目前，我國保安業(yè)主要經(jīng)營的是人力防范，其業(yè)務范圍以守護、押運為主，目前在一些大城市的保安公司中開始嘗試對人身進行的特種服務業(yè)務，成為了保安業(yè)發(fā)展的又一個業(yè)務增長點，成為了保安業(yè)業(yè)務拓展的—個新方向。但是，根據(jù)對目前安全市場的調(diào)查可以看出，人們在對自身安全方面的需求急劇增長，這種安全集中表現(xiàn)在人身的安全和信息的安全。雖然有的保安公司已經(jīng)開展了人身安全護衛(wèi)，但是，它的供給量遠遠滿足不了社會的安全需求。
2 我國保安業(yè)的發(fā)展途徑
2.1 完善保安行業(yè)的法制建設。
保安行業(yè)的發(fā)展離不開法制的規(guī)范，保安行業(yè)的開放需要法制規(guī)范的保障，保安行業(yè)的職業(yè)化、專業(yè)化、科技化也需要法制的推動和促進。我國保安業(yè)法制建設的主要內(nèi)容有：①明確保安服務組織設立的主體、保安服務組織的形式、種類、性質(zhì)、法律地位、經(jīng)營范圍及行業(yè)發(fā)展的指導思想和工作原則。②完善執(zhí)照管理，建立健全注冊登記管理制度。③開放國內(nèi)保安服務業(yè)市場，擴大經(jīng)營范圍。實行保安服務產(chǎn)業(yè)市場的準入機制。④對保安服務市場規(guī)則和秩序作出規(guī)范，建立全國統(tǒng)一的保安服務業(yè)市場行為準則。⑤明確對違反保安服務業(yè)管理行為的處罰制度。
2.2 確立保安業(yè)的主體地位
(1)社會的結構變化導致安全需求總量增加是確立保安業(yè)主體地位的內(nèi)在動力。由于社會結構從總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)型，社會利益群體增加，不同利益群體之間產(chǎn)生大量的矛盾；這些矛盾在一定時期內(nèi)得不到緩和，社會不安全因素增加，導致社會對安全需求的總量增加。社會學研究表明，我國已經(jīng)出現(xiàn)了一個現(xiàn)代化社會所應有的所有社會階層，這些新的社會階層不僅在政治上有所追求，在安全方面也會有不同的需求。
(2)傳統(tǒng)的保衛(wèi)工作模式日趨落后是確立保安業(yè)主體地位的有利條件。我國傳統(tǒng)的保衛(wèi)工作模式產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，盡管目前還在單位內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作中發(fā)揮著重要的作用，但其局限性也表現(xiàn)得日益突出。首先，覆蓋面不能適應經(jīng)濟發(fā)展所帶來的變化，國有企事業(yè)單位以外的其他所有制經(jīng)濟成分普遍不選擇自己成立保衛(wèi)組織的保衛(wèi)工作途徑，而愿意從市場上雇傭保安人員；第二，單位用人制度的改革，多數(shù)單位認為從各個方面綜合考慮，單位培養(yǎng)不如雇人更能適應當前的用人制度；第三，職業(yè)的社會化問題難以解決。一些單位成立和護衛(wèi)隊伍，由于在職業(yè)教育訓練方面標準不統(tǒng)一，難以社會化，導致人員素質(zhì)下降，現(xiàn)有的人員出路問題也難以解決。傳統(tǒng)保衛(wèi)工作模式的弊端，無疑給保安業(yè)的發(fā)展提供了有利的條件。
2.3 建立保安業(yè)與公安機關的合作伙伴關系
2.3.1
我國傳統(tǒng)的社會治安維護體系是由公安機關及其人民警察單獨維護的一元體系，公安機關及其人民警察一元社會治安維護體系是由于人們的傳統(tǒng)意識和社會發(fā)展決定的，在市場經(jīng)濟新時期，這種一元題詞造成了警察“孤軍奮戰(zhàn)”維護社會治安的局面。
在計劃經(jīng)濟時期。人們的意識中存在著這樣的一種想法——政府統(tǒng)籌統(tǒng)分社會資源，當然，對于社會的安全也自然由政府承擔，在維護好社會公共安全的前提下，自然會使人們的個人安全得到保障。這樣的一種思維慣性決定了我國的公安機關在維護社會安全的工作中具有義不容辭的職責。但是，人們安全需求的增長遠遠高于我國警力所能提供的安全服務的增長，也就是說，我國擁有的警力所能提供的安全服務遠遠難以滿足人們對安全的需求。從目前人們的安全意識來看，國家機關、企業(yè)、事業(yè)單位從保安公司雇用了大量的保安人員，各種大型的商業(yè)性活動也出現(xiàn)了大量的保安人員。以至于保安人員現(xiàn)在增加到了80余萬人。這些事例和數(shù)據(jù)說明，警察的安全服務只是提供安全服務的力量中的一支必不可少的力量，還應該有保安服務力量和公民的自治力量。只有實現(xiàn)了這樣的安全服務模式，才能滿足于人們不斷增長的安全需求，才能更好地維護社會的安全和個人的安全。
保安業(yè)與公安機關的合作關系是建立在公共安全與私人安全劃分的基礎之上的，當然這種劃分并不是絕對的，在得到公安機關授權時，保安服務公司也可以依法從事公共安全領域的維護。另一方面，建立公安機關與保安業(yè)的合作伙伴關系，只是強調(diào)二者在維護社會安全中的互相合作和互相依賴的關系，并不意味著保安業(yè)可以脫離公安機關的指導和監(jiān)督。我們必須認識到，我國目前還處于社會主義初級階段，社會基本矛盾還比較突出，社會治安形勢還比較嚴峻，公安機關的指導和監(jiān)督不僅是必要的，而且是有效的，這正是既與國際接軌有符合我國國情的具有中國特色的保安業(yè)發(fā)展之路。
2.3.2 合作關系建立的實現(xiàn)途徑
按照現(xiàn)行的規(guī)定。保安服務公司由人民政府公安機關統(tǒng)一領導和管理，而保安協(xié)會則作為公安機關和保安服務公司之間的行業(yè)中介組織，履行非政府行為的管理職能；同時出于對行業(yè)權益的維護，將本行業(yè)的情況和要求向政府反映。針對我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀，要建立公安機關與保安業(yè)的合作關系，首先要進一步充分發(fā)揮保安協(xié)會的中介作用，特別是在事項行業(yè)自律、內(nèi)部監(jiān)督、教育訓練、制訂標準、交流經(jīng)驗、調(diào)查研究等方面的作用；其次，需要進一步明確公安機關、保安協(xié)會與保安服務公司之間的職責和權限。
2.4 以市場為導向，拓寬服務領域，實現(xiàn)目標最大化。
在服務領域方面，1988年公安部在給國務院關于組建保安服務公司的報告中，規(guī)定的服務項目有5項，2001年公安部關于保安服務公司規(guī)范管理的規(guī)定中，確定的經(jīng)營范圍還是5項。而且取消了提供人身安全的服務。可以看出，十多年來其經(jīng)營范圍基本上沒有新的進展，而且一直在較低的層次上徘徊，基本局限在人工看護、押運、參與文體、商業(yè)等較大型活動的安全保衛(wèi)等方面。而規(guī)定中沒有的經(jīng)營項目，一方面一些地方的保安公司不敢“越雷池半步”開展經(jīng)營；另一方面由于現(xiàn)有的合法經(jīng)營范圍滿足不了社會的多種安全需求，又導致其他非法經(jīng)營現(xiàn)象的存在，而且有日益擴大的趨勢。鑒于我國保安業(yè)的特殊性質(zhì)，建議逐步開放技防、安全防范咨詢以及單位內(nèi)部的人防等業(yè)務，基于現(xiàn)有保安服務行業(yè)發(fā)展水平可以適度開放，將某些業(yè)務或某些領域的保安服務業(yè)務由法律規(guī)定的專業(yè)保安服務組織實行壟斷經(jīng)營。
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